Bütün dünyada olduğu kimi Azərbaycanda da son illərdə miqrasiya prosesləri və onun səmərəli inzibati-hüquqi tənzimlənməsi diqqəti cəlb edən problemlərdən olmuşdur. Azərbaycan Respublikasının Miqrasiya Məcəlləsinin beynəlxalq təcrübə, xüsusilə də, müvafiq sahədə böyük inkişaf yolu keçmiş Avropa ölkələrinin praktikasından istifadə edilərək təkmilləşdirilməsi zərurəti yaranmışdır. Miqrasiya Məcəlləsində qeyd olunan əsas anlayışların dəqiqləşdirilməsi dövrün tələbi kimi çıxış edir. Beləliklə, bu məqalədə milli miqrasiya qanunvericiliyimiz üçün zəruri olan dəyişikliklərin bir hissəsi öz əksini tapmışdır.
Cənubi Qafqazda hər zaman köç axınlarının mərkəzlərindən biri olmuş Azərbaycan Respublikasında miqrasiya proseslərinin nizamlanması ilə əlaqədar məsələlər təəssüf ki, hüquqi cəhətdən o qədər də geniş araşdırılmamışdır. Miqrasiya ilə bağlı elmi tədqiqatlar əsasən onun siyasi və iqtisadi aspektləri ilə məhdudlaşmış, inzibati-hüquqi baxımdan zəruri diqqət yetirilməmişdir. Lakin nəzərə almaq lazımdır ki, Azərbaycanla Avropa arasında artan əməkdaşlıq və inteqrasiya münasibətləri milli miqrasiya qanunvericiliyimizin müasir inkişaf səviyyəsinə çatmış Avropa dövlətlərinin təcrübəsindən faydalanaraq təkmilləşdirilməsinə ehtiyac vardır. Belə ki, son 30 il ərzində məlum olduğu kimi Azərbaycanda xüsusilə də daxili miqrasiyada aktivlik müşahidə edilmişdir. Bunun başlıca səbəbi kimi 1988-1994-cü illər aralığında baş vermiş Qarabağ müharibəsi çıxış etməkdədir. Altı illik müharibə zamanı həm Qarabağdan, həm də Ermənistan ərazisindən təxminən 1 milyona yaxın şəxs qovularaq qaçqın və məcburi köçkün vəziyyətinə düşmüşdür [1, 80]. Müstəqilliyin ilk illərində ciddi böhran yaradan bu məsələ sonrakı illərdə qaçqın və məcburi köçkünlər üçün yaşayış məntəqələrinin salınması ilə müvəqqəti həll edilsə də, 27 sentyabr 2020-ci ildə yenidən alovlanan müharibə və sonda imzalanan üçtərəfli Bəyanatla 7 rayon və bir çox yaşayış məntəqələrinin işğaldan azad edilməsi məcburi köçkünlərin yaxın gələcəkdə öz yerlərinə qayıtmalarını təmin etmişdir [9].
10 noyabr 2020-ci il tarixdə imzalanan Bəyanatın 7-ci bəndinə əsasən daxili məcburi köçkünlər və qaçqınlar Dağlıq Qarabağın ərazisinə və ətraf rayonlara BMT-nin Qaçqınlar üzrə Ali Komissarlığının Ofisinin nəzarəti altında geri qayıdır [9]. Təbii ki, burada qaçqınlar dedikdə sonuncu müharibənin gedişində təhlükəsizlik səbəbilə Qarabağdan Ermənistan Respublikasına köçməli olan Azərbaycan Respublikasının erməni əsilli vətəndaşları başa düşülür. Bu bəndlə azərbaycanlı məcburi köçkünlərin Qarabağa qaytarılması nəzərdə tutulsa da, ötən əsrin 80-ci illərinin sonunda Ermənistan SSR ərazisindən qovulan azərbaycanlı qaçqınlarla bağlı bəyanatda hər hansı bir müddəanın olmaması onların nə zamansa yaşayış yerlərinə qayıda bilmələrinin Azərbaycan və Ermənistan arasındakı gələcək münasibətlərdən asılı olduğunu deməyə əsas verir.
Miqrasiya prosesləri ilə bağlı müstəqilliyin ilk illərində qəbul edilmiş və hazırda qüvvədə olmayan 3 qanunun adını çəkə bilərik ki, bunlardan birincisi 13 mart 1996-cı ildə qəbul edilmiş Əcnəbilərin və vətəndaşlığı olmayan şəxslərin hüquqi vəziyyəti haqqında Qanundur. 2 iyul 2013-cü ildə qüvvədən düşmüş və 29 maddədən ibarət Qanun Azərbaycan Respublikasında əcnəbilərin və vətəndaşlığı olmayan şəxslərin hüquqi vəziyyəti ilə bağlı ictimai münasibətləri tənzimləyirdi [3]. 1998-ci ilin 22 dekabrında qəbul edilən İmmiqrasiya haqqında Qanun isə əcnəbilər və vətəndaşlığı olmayan şəxslərin Azərbaycan Respublikasına immiqrasiyasını və bununla bağlı münasibətlərin inzibati-hüquqi nizamlanmasını həyata keçirmiş və yenə 2 iyul 2013-cü il tarixdə ləğv edilmişdir [5]. Azərbaycan Respublikasında əmək miqrasiyası proseslərinin hüquqi, iqtisadi və sosial əsaslarını müəyyən edən və əmək miqrasiyası sahəsində yaranan münasibətləri tənzimləyən 28 oktyabr 1999-cu il tarixli Əmək miqrasiyası haqqında Qanun 14 il ərzində qüvvədə olmuş və yuxarıda adını çəkdiyimiz digər 2 qanunla birlikdə eyni tarixdə ləğv edilmişdir [4]. Hazırda miqrasiya sahəsində əsas etibarilə iki Qanunun qüvvədə olduğunu söyləmək mümkündür.
İlk olaraq, 14 iyun 1994-cü ildə qəbul edilmiş Ölkədən getmək, ölkəyə gəlmək və pasportlar haqqında Qanunun adını çəkə bilərik. 17 oktyabr 2014-cü il tarixdə adı dəyişdirilərək Pasportlar haqqında adlanan bu Qanunun predmetinə Azərbaycan Respublikası vətəndaşının Azərbaycan Respublikasından getməsi və Azərbaycan Respublikasına gəlməsi, eyni zamanda, Azərbaycan Respublikası vətəndaşının pasportunun tətbiqi və vətəndaşlara pasportun verilməsi daxil idi [8]. Qanun ümumilikdə 17 maddədən ibarət olsa, bunların bir çoxu keçən 27 il ərzində edilən əlavə və dəyişikliklərlə qüvvədən düşmüş, adından da məlum olduğu kimi yalnız pasportla bağlı müddəalar saxlanılmışdır. Qanunun 3-cü maddəsinə əsasən Azərbaycan Respublikası vətəndaşının pasportu dedikdə Azərbaycan Respublikasının ərazisindən kənarda vətəndaşın şəxsiyyətini təsdiq edən, habelə ona ölkədən getmək və ölkəyə gəlmək hüququnun həyata keçirilməsi üçün verilən vahid sənəd başa düşülür. Həmçinin, pasport Azərbaycan Respublikasının mülkiyyətidir, onun vətəndaşdan alınması və ya girov götürülməsi Azərbaycan Respublikasının qanunvericiliyində nəzərdə tutulan hallar istisna olunmaqla qəti qadağandır. Hər bir vətəndaş pasportu möhkəm saxlamağa borcludur və pasport itdikdə vətəndaş pasport verən dövlət orqanlarına, belə hadisə xaricdə baş verərsə, Azərbaycan Respublikasının diplomatik nümayəndəliyinə və ya konsulluğuna dərhal məlumat verməlidir. Azərbaycan Respublikasının diplomatik nümayəndəlikləri və ya konsulluqları müvafiq icra hakimiyyəti orqanı ilə birlikdə belə vətəndaşları qısa müddət ərzində AR-na qayıtmaq hüququ verən sənədlə təmin edirlər [8].
2 iyul 2013-cü il tarixindən etibarən miqrasiya proseslərinin inzibati-hüquqi tənzimlənməsində əsas rolu Azərbaycan Respublikasının Miqrasiya Məcəlləsi oynamaqdadır. Məcəllənin 2-ci maddəsinə əsaslanaraq deməliyik ki, AR-da miqrasiyanın inzibati-hüquqi nizamlanması insan və vətəndaş hüquqlarına və azadlıqlarına hörmət, qanunçuluq, qanun qarşısında bərabərlik və ədalətlilik, AR miqrasiya qanunvericiliyinin hamılıqla tanınan beynəlxalq hüquq normalarına uyğunluğunun təmin edilməsi, miqrasiya proseslərinin tənzimlənməsində innovativ metodların tətbiqi və şəffaflığın təmin edilməsi prinsiplərinə uyğun həyata keçirilir [7]. 15 fəsil və 95 maddədən ibarət olan Məcəllə miqrasiya sahəsində dövlət siyasətinin həyata keçirilməsi, miqrasiya proseslərinin və bu sahədə yaranan münasibətlərin tənzimlənməsi, habelə əcnəbilərin və vətəndaşlığı olmayan şəxslərin Azərbaycan Respublikasında hüquqi vəziyyəti ilə bağlı normaları müəyyənləşdirir [7]. Məcəllənin predmet dairəsini xüsusiləşdirə bilmək üçün 4-cü maddəyə nəzər yetimrək lazımdır. Bu maddənin birinci hissəsində AR vətəndaşlarının ölkədən getməsi, ölkəyə gəlməsi, əcnəbilərin və vətəndaşlığı olmayan şəxslərin AR-na gəlməsi və getməsi, AR-da müvəqqəti olması, onlara müvəqqəti və daimi yaşamaq üçün icazələrin verilməsi, onların qeydiyyata alınması, miqrasiya prosesi iştirakçılarının hüquq və vəzifələri, əmək miqrasiyası, habelə miqrasiyaya dövlət nəzarəti və qanunsuz miqrasiyaya qarşı mübarizə sahəsində münasibətlər Məcəllənin tətbiq dairəsində göstərilmişdir [7]. Qaçqın statusunun verilməsi, qaçqın statusunun itirilməsi, qaçqın statusundan məhrum etmə, habelə qaçqın statusu almış şəxslərə verilən sənədlər və həmin şəxslərin hüquqi vəziyyətinin əsasları isə müvafiq olaraq Qaçqınların və məcburi köçkünlərin (ölkə daxilində köçürülmüş şəxslərin) statusu haqqında Qanunla tənzimlənir [7].
Qeyd edək ki, bir çox Avropa ölkəsinin qanunvericiliyindən fərqli olaraq AR Miqrasiya Məcəlləsi əcnəbilər anlayışına təkcə başqa dövlətin vətəndaşlarını daxil etmiş, vətəndaşlığı olmayan şəxsləri ayırmışdır. Fikrimizcə, bununla bağlı müvafiq dəyişikliyin edilməsi və vətəndaşlığı olmayan şəxslərin də əcnəbi anlayışına daxil edilməsi müasir dövrün tələbləri baxımından zəruri xarakter daşıyır. İlk əvvəl onu deməliyik ki, Azərbaycan dilinin izahlı lüğətində “əcnəbi”nin ilkin mənası məhz başqa xalqa, millətə mənsub olan, xarici kimi başa düşülür [2, 57]. AR Konstitusiyasının 1-ci maddəsinin 2-ci hissəsinə əsasən Azərbaycan xalqı AR ərazisində və ondan kənarda yaşayan, Azərbaycan dövlətinə və onun qanunlarına tabe sayılan AR vətəndaşlarından ibarətdir [6, 4]. Yəni, Azərbaycan xalqına, dolayısı ilə AR vətəndaşlığına mənsub olmayan hər kəs əcnəbi sayılır. Buna əsasən deyə bilərik ki, əcnəbi anlayışına təkcə AR vətəndaşı olmayıb başqa dövlətin vətəndaşlığına mənsub olanların deyil, vətəndaşlığı olmayan şəxslərin də daxil edilməsi Konstitusiya ilə ziddiyyət təşkil etmir. Həmçinin, bu iki anlayışın bir-birindən fərqləndirilməsi qanunvericilikdə hər dəfə iki ifadənin yanaşı işlənməsini tələb edir ki, bu da qanun müddəalarının həcminin əsassız yerə genişlənməsinə gətirib çıxarır. Əlbəttə, istər əcnəbi anlayışının tətbiq dairəsini genişləndirən ölkələrin qanunvericiliyində, istərsə də AR Miqrasiya Məcəlləsində yalnız vətəndaşlığı olmayan şəxslərə tətbiq olunan müddəalar da mövcuddur, lakin bu hal qeyd olunan təklifin həyata keçirilməsinə maneə təşkil etmir, çünki müvafiq müddəalarda xüsusiləşdirmədən istifadə edərək vətəndaşlığı olmayan şəxs ifadəsinin işlənməsi mümkündür və Birləşmiş Krallıq [14], Yunanıstan [11] və Türkiyə [13] kimi ölkələrin təcrübəsində buna rast gəlinir. Beləliklə, Məcəllənin 3.0.1-ci maddəsinin mətninin dəyişdirilərək əcnəbiyə Azərbaycan Respublikasının vətəndaşı olmayan şəxs şəklində anlayış verilməsi məqsədəuyğundur.
Məcəllənin Əsas anlayışlar adlanan 3-cü maddəsində müvəqqəti yaşamaq üçün icazə və daimi yaşamaq üçün icazə anlayışlarına rast gəlinmir, lakin hesab edirik ki, hər ikisinin əlamətlərini özündə ehtiva edəcək ümumi yaşayış icazəsi (residence permit) anlayışının bu maddəyə daxil edilməsi məqsədəmüvafiqdir. Belə ki, bununla əlaqədar Hollandiya, Avstriya, Türkiyə və Yunanıstanın müvafiq qanunvericilik müddəalarına nəzər yetirmək lazımdır. Əcnəbilər adlı holland qanununun 1-ci maddəsində müntəzəm əsaslarla yaşayış (verblijf op reguliere gronden) ifadəsinin anlayışı “Qanunun 29 və 34-cü maddələrdə göstərilən əsaslar istisna olmaqla bu Qanuna əsasən xarici bir vətəndaşın Hollandiyada yaşaması” [12] şəklində verilmişdir. Avstriyanın Qanununda 2-ci maddə İttifaq qanununa əsaslanan yaşayış hüququnun (unionsrechtliches Aufenthaltsrecht) tərifini vermişdir: AİB vətəndaşının və yaxınlarının, Azad Hərəkət Direktivi əsasında üç aydan çox və ya daimi olaraq federal ərazidə yaşamaq hüququ [10]. 3-cü ölkə vətəndaşlarının yunan ərazisinə girişi, yerləşməsi və sosial inteqresiyası haqqında Qanunun 1-ci maddəsinə əsasən isə yunan səlahiyyətli şəxsləri tərəfindən verilən, üçüncü ölkə vətəndaşına yunan ərazisində qanuni yaşamaq hüququnu təsdiq edən sənəddir [11]. Yaşayış icazəsi ilə bağlı ən sadə anlayış Türkiyənin Əcnəbilər və Beynəlxalq Müdafiə haqqında Qanununda təsbit olunmuşdur, belə ki, 3-cü maddənin j bəndinə əsasən yaşayış icazəsi Türkiyədə qalmaq üzrə verilən icazə sənədidir [13]. Bütün bu nümunələrə əsaslanaraq AR Miqrasiya Məcəlləsinin 3-cü maddəsinə “yaşayış icazəsi – müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən verilən və bu Məcəllənin müddəalarına uyğun olaraq əcnəbinin Azərbaycan Respublikası ərazisində müvəqqəti və ya daimi əsaslarla qalmasını təmin edən sənəddir” şəklində 18-ci bəndin əlavə edilməsini təklif edirik.
Məcəllədə müvəqqəti yaşamaq üçün icazə məsələləri 7-ci fəsildə təsbit olunmuşdur [7], 45-ci maddəyə əsasən əcnəbi və ya vətəndaşlığı olmayan şəxs AR vətəndaşı ilə yaxın qohumluq münasibətlərində olduqda; ölkə iqtisadiyyatına azı 500.000 manat məbləğində investisiya qoyduqda; AR ərazisində azı 100.000 manat dəyərində daşınmaz əmlakı olduqda; banklara müddətli əmanət müqaviləsi əsasında azı 100.000 manat məbləğində pul vəsaiti qoyduqda; iqtisadiyyat, sənaye, hərbi, elm, mədəniyyət, idman və digər sahələr üzrə yüksək səviyyəli mütəxəssis olduqda; ölkə ərazisində müvəqqəti və ya daimi yaşayan ailə üzvləri olduqda; sahibkarlıq fəaliyyəti ilə məşğul olduqda; haqqı ödənilən əmək fəaliyyəti ilə məşğul olmaq üçün bu Məcəllə ilə müəyyən edilmiş qaydada iş icazəsi aldıqda; ali və orta ixtisas təhsili müəssisələrində əyani formada, habelə peşə təhsili və ümumi təhsil müəssisələrində təhsil aldıqda; dövlət qeydiyyatına alınmış dini qurumlarda peşəkar dini fəaliyyətlə məşğul olduqda; insan alverindən zərər çəkmiş şəxs hesab olunduqda; cinayət təqibi orqanlarına yardım göstərdikdə və AR-nın tərəfdar çıxdığı beynəlxalq müqavilələrdə nəzərdə tutulmuş əsaslar olduqda müvəqqəti yaşamaq üçün icazə əldə edə bilər. AR ərazisində müvəqqəti yaşamaq üçün icazə, ölkə iqtisadiyyatına azı 500.000 manat məbləğində investisiya qoyması halı istisna olmaqla, ərizəçinin müraciətində göstərilən, lakin 1 ildən artıq olmayan müddətə verilir və müvafiq əsas olduqda, hər dəfə 2 ildən çox olmayan müddətə uzadıla bilər [7]. Qeyd olunan istisna halda isə müvəqqəti yaşamaq üçün icazə ərizəçinin müraciətində göstərilən, lakin 3 ildən artıq olmayan müddətə verilir və müvafiq əsas olduqda, hər dəfə 3 ildən çox olmayan müddətə uzadıla bilər [7].
Nəticədə, müstəqilliyin ilk illərində daha çox pərakəndə formada tənzimlənən miqrasiya prosesləri ilə bağlı normativ-hüquqi aktların əksəriyyətinin vahid məcəllə altında birləşdirildiyini müşahidə edirik. Digər tərəfdən, Miqrasiya Məcəlləsinin Əsas anlayışlar adlanan 3-cü maddəsində əlavə və dəyişikliklərə ehtiyac vardır və bunlar yuxarıda qeyd olunan beynəlxalq təcrübə nümunələrinə əsasən həyata keçirilməlidir. Qeyd etdiyimiz təkliflər Azərbaycanda miqrasiya qanunvericiliyinin qabaqcıl Avropa ölkələrinin müvafiq qanunvericiliyi səviyyəsinə çatdırılmasına xidmət edir. Buna uyğun olaraq, AR Miqrasiya Məcəlləsinin 3.0.1-ci maddəsinin mətninin dəyişdirilərək əcnəbiyə Azərbaycan Respublikasının vətəndaşı olmayan şəxs şəklində anlayış verilməsini və Məcəllənin 3-cü maddəsinə “yaşayış icazəsi – müvafiq icra hakimiyyəti orqanı tərəfindən verilən və bu Məcəllənin müddəalarına uyğun olaraq əcnəbinin Azərbaycan Respublikası ərazisində müvəqqəti və ya daimi əsaslarla qalmasını təmin edən sənəddir” şəklində 18-ci bəndin əlavə edilməsini təklif edirik.
İSTİFADƏ EDİLMİŞ ƏDƏBİYYAT
- Abdullahzade C. Hukuki yönleriyle Dağlık Karabağ sorunu. Adalet Yayınevi. Ankara, 2014.
- Azərbaycan dilinin izahlı lüğəti. Dörd cilddə. II cild. “Şərq-Qərb”, 2006. https://achiqkitab.aztc.gov.az/Books/Read/401/-
- Azərbaycan Respublikasının Əcnəbilərin və vətəndaşlığı olmayan şəxslərin hüquqi vəziyyəti haqqında Qanunu (qüvvədən düşüb). http://e-qanun.az/framework/1770
- Azərbaycan Respublikasının Əmək miqrasiyası haqqında Qanunu (qüvvədən düşüb). http://e-qanun.az/framework/76
- Azərbaycan Respublikasının İmmiqrasiya haqqında Qanunu (qüvvədən düşüb). http://e-qanun.az/framework/5039
- Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyası. Hüquq Yayın Evi, Bakı, 2018.
- Azərbaycan Respublikasının Miqrasiya Məcəlləsi. http://e-qanun.az/code/23
- Azərbaycan Respublikasının Pasportlar haqqında Qanunu. http://www.e-qanun.az/framework/9008
- Azərbaycan Respublikasının Prezidenti, Ermənistan Respublikasının baş naziri və Rusiya Federasiyasının Prezidentinin Bəyanatı https://president.az/articles/45923
- Gesamte Rechtsvorschrift für Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz – Avstriya. 2005 https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=20004242
- Νόμος για την είσοδο, τη διαμονή και την κοινωνική ένταξη υπηκόων τρίτων χωρών στην ελληνική επικράτεια – Yunanıstan. 2005 https://www.kodiko.gr/nomologia/document_navigation/161175/nomos-3386-2005
- Vreemdelingenwet – Hollandiya. 2000 https://wetten.overheid.nl/BWBR0011823/2020-05-14
- Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu – Türkiyə. 2013 https://www.mevzuat.gov.tr/MevzuatMetin/1.5.6458.pdf
Qeyd: Bu məqalə Bakı Dövlət Universitetinin Konstitusiya hüququ kafedrasının doktorantı Elvin Əliyev tərəfindən təhsil prosesi çərçivəsində yazılmışdır.
Bu bloqda yerləşdirilən məqalələr hüquqi məsləhət xarakteri daşımır və belə olaraq nəzərə alınmamalıdır. Əlaqədar məsələ üzrə hüquqi dəyərləndirmənin və məsləhətin əldə olunması üçün müvafiq hüquqi məsləhət xidmətləri göstərən şəxsə müraciət etməyiniz tövsiyə olunur. Bloqda yayımlanan yazılar bloqun deyil, yalnız həmin yazının müəllifinin fikirlərini əks etdirir.